بررسی و آسیب‌شناسی مقررات حاکم بر شکل‎گیری و فعالیت نهادهای تنظیم‎ گر و ناظر بیمه‎ ای در ایران

خلاصه مدیریتی

با توجه به احتمـال شکست بـازار و بـسياري از شرايط اقتصادي، سياسـي، قـانوني و اجتمـاعي پيرامـون بـازار بیمه، وجود يك نظارت عاليـه بـر فعاليـت‎هـاي بیمه‎گران و عرضه‎کنندگان خـدمات بیمه‎ای جهت پيشگيري از انجام فعاليت‎هايي كه موجبات ايجاد رقابت ناسالم را فـراهم مـي‎كننـد، در عین حفـظ منافع بیمه‎گذاران و ذی‏نفعان ضروری است. چارچوب فعالیت‎های تنظیم‎گری در صنعت بیمه را به سه محور اساسی می‎توان تقسیم‎بندی نمود: تنظیم و وضع قوانین و معیارهایی که برای تأثیرگذاری بر رفتار مشارکت‎کنندگان در بازار بیمه ضروری است (مقررات‎گذاری)؛ نظارت بر رفتار و عملکرد مشارکت‎کنندگان در بازار (نظارت)؛ ملزم کردن مشارکت‎کنندگان در بازار به اجرای قوانین تنظیمی با استفاده از وضع جرایمی بر آنها، زمانی که از اجرای قوانین خودداری کنند (قدرت اجرایی).
در صنعت بیمه ايران، به‌دليل اجراي سياست‎هاي اصل 44 قانون اساسي و تأسیس و فعالیت تعداد قابل توجهی شركت بيمه خصوصي در بازار بيمه كشور، سازوكار و رويكرد نظارت و تنظیم‎گری نياز به تحول و بازبيني دارد. هدف اصلی این پژوهش، بررسی خلاء‎ها و چالش‎های احتمالی قانون‌ تأسیس بیمه مرکزی و بیمه‎گری ایران با توجه به تحولات ساختاری در صنعت بیمه جهان و ایران می‎باشد. برای رسیدن به این هدف، ساختار نهاد ناظر صنعت بیمه و قوانین بالادستی آن در کشورهای منتخب و همچنین چارچوب‎های استاندارد بین‎المللی در این زمینه مطالعه و بررسی و با چارچوب قانونی و مقرراتی صنعت بیمه کشور مقایسه شد. در مرحله بعد و با الهام از مباحث کلیدی مطرح در چارچوب‎های نظارتی ارائه‎شده توسط انجمن بین‎المللی ناظران بیمه‏ای، مصاحبه‎هایی با خبرگانی از صنعت بیمه که شناخت نسبتاً کاملی از قانون تأسیس بیمه مرکزی و خلاء‌های احتمالی قانون در مسیر ایجاد تحول و توسعه داشتند انجام شد. هدف از این مصاحبه‏ها شناخت ظرفیت‎ها و خلاء‎های قانون، اصلاحات مورد نیاز، نقش و اهداف بیمه مرکزی، وظایف و اختیارات ارکان بیمه مرکزی، شورای‏عالی بیمه و ترکیب آن، ارتباط بیمه مرکزی با نهادهای بالادستی، اتکایی اجباری و منابع تأمین مالی نهاد ناظر، اقدامات نظارتی لازم برای پیشگیری از بحران شرکت‎های بیمه، ظرفیت‏ها یا کاستی‏های قانون در خصوص موضوعاتی نظیر تکافل، مؤسسات تضمین، فناوری‎های جدید، انتشار اوراق‎بهادار بیمه‎ای و ریسک‎های نوظهور و سایر مباحث مرتبط بود. براساس تحلیل محتوای مصاحبه‎ها، پرسشنامه‎ای تنظیم و در اختیار مدیران ارشد صنعت بیمه قرار گرفت.
از نظر انجمن بین‌المللی ناظران بیمه، پیش‌شرط مؤثر بودن نظارت شامل موارد زیر است:
1-    برخورداری از قدرت کافی، حمایت قانونی و منابع مالی؛
2-    برخورداری از استقلال عملیاتی به‎ویژه از نهادهای سیاسی و بیمه‌گران؛
3-    پاسخگو بودن و شفافیت ناظر در کارکردها و اختیارات خود؛
4-    امکان استخدام، آموزش و حفظ نیروی انسانی کافی؛
5-    زیرساخت‌های بازار مالی (سطح اثربخشی و توسعه‌یافتگی)؛
6-    میزان کارایی بازار و میزان دسترسی به اطلاعات.
الزاماتی که از نظر IAIS باید مورد توجه نهادهای ناظر بیمه‌ای قرار بگیرد شامل توانگری مالی و کفایت سرمایه، ارزش‌گذاری دارایی‌ها، بدهی‌ها و کفایت ذخایر فنی، تشخیص و ارزشیابی انواع و فرم‌های سرمایه، سرمایه‌گذاری‌ها، گزارش‌دهی و افشای اطلاعات مالی است.
در خصوص الزامات مربوط به نحوه اداره شرکت، نهادهای ناظر باید موارد زیر را مورد توجه قرار دهند:
1-    مدیریت فرایندها و کنترل‌ها در حوزه‌های هیئت مدیره، مدیران اجرایی و مدیریت ارشد؛
2-    تعیین صلاحیت و شایستگی مدیران؛
3-    کنترل‌های اداری، سازمانی و داخلی؛
4-    پیروی و تبعیت از الزامات قانونی؛
5-    روابط با صاحبان سهام؛
6-    مدیریت ریسک‌های مربوط به نحوه اداره شرکت؛
7-    استراتژی‌ها و سیاست‌ها؛
8-    مدیریت دارایی‌ها و بدهی‌ها؛
9-    نحوه تصمیم‌گیری.
همچنین، در مورد رفتار با بازار، الزامات زیر باید مورد توجه قرار گیرد:
1-    سیاست‌ها و رویه‌ها در برخورد با مشتریان؛
2-    جامعیت و بی‌نقص بودن محصول ارائه‌شده توسط بیمه‌گر؛
3-    افشای اطلاعات مرتبط در بازار و بین بیمه‌گذاران، ارائه اطلاعات کافی و مشورت در مورد بیمه‌نامه‌ها؛
4-    مسئولیت‌های پیش‌بینی نشده در قراردادهای بیمه.
مطالعه تطبیقیِ چارچوب‌های وضع مقررات و نظارت بر شرکت‌های بیمه در کشورهای منتخب حاکی از آن است که:
-    همه کشورهای مورد مطالعه اصول و الزاماتی برای اعطای پروانه فعالیت به شرکت‌های بیمه دارند.
-    نظارت بر فعالیت شرکت‌های بیمه شامل نظارت بر الزامات حسابداری، گزارش‌دهی، شرایط بیمه‌نامه‌ها، بازرسی در محل و خارج از محل، توانگری مالی، ذخایر فنی، الزامات مدیریتی، سرمایه‌گذاری‌ها، برنامه‌های بیمه اتکایی و گزارشات اکچوئری است.
-    مقرراتی در خصوص تصفیه شرکت‌هایی که دچار بحران مالی می‌شوند وجود دارد.
 مشابه این مقررات در ایران نیز در ماده 44 قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری وجود دارد اما تدوین آیین‌نامه اجرایی برای تشریح نحوه انجام این فرایند در متن قانون تصریح نشده است. نکته‌ای که در قانون تأسیس مغفول مانده، پاسخگویی به زیان‌دیدگان در صورت عدم تکافوی دارایی‌های شرکت بیمه فاقد توانگری مالی است.
-    در خصوص شرکت‌هایی که دچار بحران مالی می‌شوند، نهادهای ناظر بیمه‌ای غالباً سیستم پیش‌هشدار، برنامه بهبود، ممنوعیت صدور قراردادهای جدید، برنامه‌هایی برای پوشش‌های اتکایی و ممنوعیت مصرف دارایی‌ها را دارند.
-    نهاد تنظیم‎گر صنعت بیمه، نهادی دولتی و معمولاً بخشی از یک وزارتخانه (وزارت امور اقتصادی و دارایی، خزانه‌داری و غیره) یا نهادی مسئول در برابر یک وزارتخانه است.
-    نهاد نظارت به‎صورت نهادی مستقل یا بخشی از یک وزارتخانه است. همچنین نهاد نظارت می‌تواند نهادی تخصصی باشد که صرفاً بر شرکت‌های بیمه نظارت می‌کند و یا نهادی که به‌طور کلی بر بازار مالی نظارت دارد.
-    تأمین مالی نهاد ناظر از طرق مختلف صورت می‌گیرد که شامل بودجه دولتی یا دریافت عوارض از بیمه‌گران یا ترکیبی از هر دو مورد است.
-    نهادهای ناظر در کشورهای مورد مطالعه دارای استقلال عملیاتی می‌باشند.
-    ناظران در کشورهای مورد مطالعه در مورد وظایف و مسئولیت‌های خود پاسخگو هستند.
-    رویه‌های صریحی در زمینه نصب و عزل ریاست (کل) و دوره خدمت وی وجود دارد.
-    نهادهای ناظر در کشورهای مورد مطالعه دارای اختیارات و قدرت اجرایی مورد نظر IAIS هستند و برخی از ناظران اختیاراتی فراتر از آن نیز دارند.
-    در کشورهای توسعه‎یافته اتکایی اجباری وجود ندارد و در کشورهای در حال توسعه اتکایی اجباری روند کاهشی داشته و در برخی از آن‌ها عملیات اتکایی اجباری حذف شده است. در هیچ یک از کشورهای مورد مطالعه هم اکنون نهاد ناظر، عملیات اتکایی انجام نمی‌دهد.
با توجه به این‌که زمان زیادی از تصویب قانون تأسیس بیمه مرکزی و بیمه‌گری گذشته و محیط پیرامونی صنعت بیمه تغییرات زیادی داشته است، انتظار می‎رود این تغییرات زمانی و محیطی در سازمان بیمه مرکزی و صنعت بیمه منعکس شود؛ بالتبع اولین نقطه تغییر، در قوانین مبنایی یعنی قانون بیمه و قانون تأسیس خواهد بود. لازم است در این تغییرات، به سه رویکرد اصلی توجه شود:
1-    تغییرات فناوری در فرایند خدمات بیمه‎ای اعم از عملیات بیمه‌گری، فروش، نحوه پرداخت خسارت و همه شئون فعالیت بیمه‌گری و همچنین عملیات نظارتی نهاد ناظر.
2-    تجربیات صنعت بیمه که طی این سالیان حاصل شده؛ خلاء‎های قانونی و ابهام در برخی واژگان و عبارات قانون.
3-    تجربه جهانی و استانداردهای IAIS.
تحلیل نظرات خبرگان صنعت بیمه حاکی از اهمیت بالاتر موضوعات «ساختار نظارت و تنظیم‎گری، استقلال نهاد ناظر، ترکیب شورای‏عالی بیمه و فرایند تدوین و تصویب مقررات، ظرفیت‌های قانونی برای اقدامات نظارتی و تنبیهی در زمان مواجهه شرکت‏های بیمه با مشکل (عدم توانگری، ورشکستگی و انتقال پورتفوی)، حمایت از حقوق بیمه‎گذاران، رویکرد نظارتی مبتنی بر ریسک، ارتباط با سایر بخش‎های بازار مالی، دامنه شمول محصولات و فعالیت‏ها در صنعت بیمه، منابع تأمین مالی نهاد ناظر به‎ویژه عملیات اتکایی بیمه مرکزی و الزامات هوشمندسازی نظارت و تحول دیجیتال در صنعت بیمه» و ضرورت بررسی قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‏گری با توجه به این سرفصل‏ها بوده است. کدگذاری محوری محتوای مصاحبه‎ها نیز به 9 مقوله محوری «ساختار تنظیم‎گری و نظارت، استقلال، بودجه نهاد ناظر، ساختار سازمانی نهاد ناظر، بُعد اجرایی نظارت، بُعد حقوقی، بُعد شرعی، محرک‎های اصلاح/تغییر قوانین و عوامل بازدارنده» منتج شده است.
نکته قابل توجه آن‌که، ضرورت تغییر/اصلاح قانون تأسیس بیمه‎مرکزی ایران و بیمه‎گری، یکی از محورهای چالش‎برانگیز در مصاحبه‏ها بوده که علی‌رغم نظرات گاهاً متقابل در این خصوص، قریب‌به‌اتفاق مصاحبه‎شوندگان بر این باور بودند که با توجه به فرایند طولانی تدوین و تصویب قوانین در کشور و انحرافات احتمالی پیش‎نویس تنظیم‎شده در طول این مسیر از اهداف پشتیبان، اصلاح در قانون فعلی پیشنهاد نمی‏شود و هرگونه خلاء یا توسیع آتی را می‌توان از طریق سایر ظرفیت‎های قانونی موجود در کشور پیگیری نمود.
درنهایت، به استناد روش تحقیق مورد استفاده در این پژوهش که ترکیبی از مطالعات کتابخانه‎ای و بررسی میدانی (مصاحبه و پرسشنامه) بوده است؛ محورهای نیازمند اصلاح، بازنگری یا حداقل توجه ویژه از سوی نهاد ناظر صنعت بیمه کشور - بیمه مرکزی ج.ا.ا- به شرح زیر پیشنهاد شده است:
1.    تدوین صلاحیت‎های لازم و دوره خدمت ریاست کل بیمه مرکزی (پیشنهاد دوره ریاست کل بیشتر از دوره دولت‏ (5 تا 6 سال، به‎جای 4 سال)) و نحوه عزل وی جهت پیشگیری از عزل وی به دلایل غیرفنی و تثبیت موقعیت او در قبال جهت‌گیری‌های سیاسی؛ طبق ترتیباتی که توسط بیمه مرکزی پیشنهاد و به تایید شورای‏عالی بیمه و تصویب هیات وزیران خواهد رسید.
2.    تدوین قوانین و مقررات در خصوص تنوع‏بخشی روش‎های تأمین مالی بیمه مرکزی در جهت تقویت استقلال آن، شامل سازوکارهای (1) دریافت کارمزد ارائه خدمات نظارتی از شرکت‌های بیمه، (2) دریافت هزینه مبادله اطلاعات و (3) بودجه دولتی.
3.    حذف تدریجی اتکایی اجباری طی دوره 5 تا 10 سال؛ پیشنهاد می‏شود تعیین نسبت‎های اتکایی اجباری مصرح در قانون، در اختیار بیمه مرکزی قرار گیرد و به‌صورت شناور و برحسب رشته‎های بیمه‎ای مشخص شود.
4.    طراحی سازوکارهایی به‎منظور تعریف نحوه همکاری و هماهنگی بیمه مرکزی با سایر نهادهای حاکمیتی نظارتی مرتبط با صنعت بیمه و مقامات اجرایی و قضایی کشور نظیر تشکیل کمیته ثبات مالی از نمایندگان بخش‎های بازار مالی و تنظیم و ابلاغ سیاست‌های کلی برای هماهنگی نظارت بخشی.
5.    تغییر ترکیب شورای‌عالی بیمه، حذف حضور وزارتخانه‌های کمتر مرتبط و منفعل در ترکیب شورا و حضور نمایندگان بخش خصوصی واقعی، متخصصان بیمه‎ای، مالی و حقوقی، شبکه فروش بیمه و بیمه‌گذاران (سازمان‌های مردم‌نهاد)؛ ایجاد دبیرخانه تخصصی و مستقل برای شورای‏عالی بیمه و تقویت کمیسیون‌های تخصصی شورا؛ تدوین نظام مقررات‎نویسی.
6.    طراحی سازوکار حمایت قضایی از کارکنان نهاد ناظر شامل بیمه مسئولیت حرفه‎ای کارکنان و مدیران، و تامین هزینه معاضدت‏های حقوقی علیه کارکنان نهاد ناظر؛ به‎نحوی که پیگیری‎های قضایی متوجه سازمان باشد و نه فرد.
7.    تدوین برنامه‎ها و اقدامات نهاد ناظر درخصوص ریسک‌های جدید فناوری و تحول دیجیتال؛ توجه به پایش مستمر ریسک‏ها، اولویت‎بندی و تمرکز بر ریسک‎های دارای اولویت از جمله توجه به ریسک‎های مهم نوظهور، نظیر ریسک سایبری؛ حمایت از قراردادهای هوشمند و به رسمیت شناختن آنها در صنعت بیمه.
8.    نظارت هوشمند و خودکار قراردادهای بیمه‌ای از جنبه‎های رعایت نرخ و شرایط، استانداردهای پرداخت خسارت و ...
9.    استفاده از زیرساخت‎های فناوری در موضوع حاکمیت شرکتی، فرایند انتخاب هیأت مدیره، کمیته‎ها و ...
10.    با توجه به ظرفیت انتقال ریسک به بازار سرمایه و همچنین تحول دیجیتال در صنعت بیمه کشور، فراهم شدن امکان تشکیل و فعالیت SPV به‎عنوان بیمه‎گر و همچنین شرکت‌های بیمه‌ مجازی.  
11.    با توجه به ظرفیت بازار سرمایه در انتقال ریسک و همچنین پیش‎بینی تشکیل مؤسسات بیمه مجازی و همچنین ارائه بیمه‎های همتا به همتا و نظایر آن، تمهیدی برای امکان صدور بیمه‏نامه در این بسترها باید اندیشیده شود. در این راستا لازم است مؤسسات بیمه مجازی نیز در دایره شمول ماده 66 قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری قرار بگیرند.
12.    تمهید ضمانت‌هاي اجرايي جهت اعمال نظارت بيمه مركزي بر عمليات بيمه و تدوین آيين‌نامه اجرايي آن مشتمل بر مصاديق تخلفات و جرايم نقدي متناظر آن‌ها، نحوه جبران خسارت زيان‌ديدگان و  محل واريز جرايم نقدي.
13.    بازنگری اهداف نهاد ناظر در حوزه‌های نظارت احتیاطی یا بازدارنده و نظارت بر کسب‌و‌کار در سطح کلان و خرد نظارت احتیاطی و نظارت بر رفتار بازار.
14.    بررسی و بازنگری در وظایف نهاد ناظر در مجموع حوزه‌های نظارت احتیاطی و نظارت بر کسب‌و‌کار شامل مقررات احتیاطی خُرد برای ارتقاء مدیریت ریسک و ارتقاء ثبات مالی بیمه‌گران؛ مقررات احتیاطی کلان برای حذف ریسک‌های سیستمی مالی و ارتقاء ثبات مالی سیستمی؛ تحقیق پیرامون مسائل مقررات تنظیم بازار و سیاست‌گذاری و توسعه و تنظیم مقررات جدید همگام با تغییرات فناوری در فرایند خدمات بیمه‎ای و  تدوین مقررات مربوط به فعالیت استارتاپ‌های بیمه‌ای؛ تدوین مقررات مربوط به فعالیت مؤسسات تکافل توسط شورای‏عالی بیمه؛ ارتقاء استانداردها و شیوه حسابداری مورد استفاده توسط شرکت‌های بیمه و واسطه‌های بیمه‌ای؛ ایجاد و توسعه بانک‌های اطلاعاتی مشترک و اشتراک دیجیتال اطلاعات سازمان‏های مرتبط؛ فراهم نمودن امکان تبادل الکترونیکی اطلاعات و پاسخگویی الکترونیکی به استعلام‌های مورد نیاز سایر دستگاه‌های اجرائی حسب شرح وظایف و در چهارچوب قوانین خاص و موضوعی، به‌صورت رایگان (به استناد بند ث ماده 67 قانون برنامه ششم توسعه)؛ تدوین قوانین و مقررات لازم برای ارائه محصولات مشترک بیمه با بانک‎ها و بازار سرمایه؛ بازنگری در شیوه نظارت و تنظیم‎گری برای شرکت‌های بیمۀ کوچک/تازه تأسیس و یا حداقل توجه به تفاوت‎های ساختاری شرکت‏های بیمه در تنظیم و اجرای مقررات.
15.    توجه جدی به سایر سازوکارهای حمایت از بیمه‎گذاران به ویژه تأسیس صندوق حمایت از بیمه‌گذاران؛ فعال کردن سازوکار ودیعه (در شروع فعالیت شرکت‏های بیمه) و تشکیل حساب ذخیره حمایت از بیمه‎گذاران نزد بیمه مرکزی؛
16.    تدوین آیین‌نامه اجرایی مواد 59-51 قانون تاسیس در موضوع انحلال و ورشکستگی/انتقال عملیات و ادغام.